解读《中华人民共和国航道法》

2015年3月1日《中华人民共和国航道法》（以下简称《中华人民共和国航道法》）正式施行，我国13万公里航道建设、养护和保护有了强大的法律支撑，航道管理迈入了法治轨道。3月31日，省交通运输厅召开《中华人民共和国航道法》宣贯暨培训会，要求切实抓好《中华人民共和国航道法》学习、宣传和贯彻工作，最大限度地依法保护和合理开发利用航道资源，提高航道事业法治化、规范化水平。

《中华人民共和国航道法》的出台有什么重要意义实现了哪些重大突破我省将如何贯彻实施让我们打开这部新法一看究竟——

1.出台背景是什么

航道是重要的公益性基础设施，我国现有内河航道近13万公里，沿海航道8000多公里，承载着约占货运总量11%、货物周转总量47%的货运任务。我省内河航道规划近 1900公里，现有沿海航道近200公里，随着秦皇岛150航道改扩建工程的实施，我省三大港口航道等级均将达到20万吨级；现有长度10公里以上河流约300条，其中南运河、北运河、子牙河和大清河曾是主要通航水道；现有大型水库18座，中型水库39座，湖泊68处，累计通航里程近1000公里，这些通航水域航道都承担着当地群众交通出行功能。

但实践中，我国航道发展面临着规划科学化水平不高、航道建设等级和网络化程度较低等问题。我国可通航1000吨级以上船舶的三级及以上航道仅占7.9%，与美国、德国等发达国家相比差距很大，水运发展成为综合运输体系的短板，急需出台相关法律，以加大对航道资源的利用和保护。

同时，由于航道保护法律制度薄弱，航道管理缺乏权威的执法依据。长期以来，我省航道行政执法工作的依据是《中华人民共和国航道管理条例》《中华人民共和国航标条例》以及《河北省航道管理实施办法》。随着水运市场的迅猛发展，违法行为主体及行为方式都发生了变化，航道行政法律规范内容僵化、滞后，致使行政关系当事人在执行和理解上存在困难，加大了执法难度。由于法规没有与时俱进，及时清理、修订、废止，新的交通法规出台后与现有航道法规之间存在矛盾，导致航道管理职责不清，政出多门。如航道清障、渔网渔簖的管理等方面存在着多部门交叉管理等问题，为执法工作带来了许多困难。因此，需要权威性的基本法律理顺管理体系。

2.立法意义在哪里

有利于保护和开发利用航道资源。《中华人民共和国航道法》的公布施行，弥补了航道基本法律缺失的不足，成为保护航道的龙头法和基本法，为加强航道规划、建设、养护和管理，保护好、利用好有限的航道资源，提供了重要的法律依据，对促进水路运输业发展将起到重要引领和推动作用。

有利于推进实施国家战略和深化对外开放。近年来，党和国家领导人高度重视海上丝绸之路和长江黄金水道建设，《中华人民共和国航道法》的公布施行，为进一步开发利用好沿海航道、实施国家海上丝绸之路经济带战略、依托长江建设中国经济新支撑带奠定了重要基础，也为深化对外开放、培育开放型经济新优势提供了重要保障。

有利于完善综合运输体系。《中华人民共和国航道法》的公布施行，将有利于弥补水运特别是内河运输的不足，有利于发挥各种运输方式的比较优势和组合效率，有利于构建和完善横贯东西、沟通南北、通江达海、经济安全的全国综合交通运输体系。

为我省打造环渤海经济增长极、培育全国知名大港提供了强力支撑。当前，我省沿海地区发展战略已经上升为国家战略，省委、省政府明确提出要打造环渤海地区新的经济增长极、培育全国知名大港。《中华人民共和国航道法》的颁布施行，对促进我省港口公用基础设施剥离、规范航道管理提供了法律依据和工作指南，也对我省构建以现代化综合性港口群为龙头的综合交通运输体系具有重大意义。

3.其中的重点条款是什么

（1）构建了财政资金保障制度

航道建设投入大，且需要长期维护，投资回报很难直接显现为经济社会效益，对企业和银行吸引力不大。1987年颁布的《航道管理条例》中没有对航道建设资金作出规定，资金缺乏一直是困扰航道发展的大问题。数据表明，“十一五”期间，全国航道建设投资占同期公路、铁路、水路建设投资总和的1.5%，养护资金缺口每年至少在12%以上。我省航道养护由于没有财政专项拨款，致使管养经费严重匮乏，航道管理工作处于落后状态，甚至阻碍了我省内河水运事业的发展。

《中华人民共和国航道法》通过立法形式保障了资金来源。该法明确要求，国务院和有关县级以上地方人民政府应当根据经济社会发展水平和航道建设、养护的需要，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。这一规定，强化了地方政府对航道工作的投资责任，为航道的正常建设和维护提供了有效保障。

（2）明确了航道部门的主体地位

《航道管理条例》只规定了航道及航道设施由省级以上交通主管部门管理。长期以来，航道管理部门对航道实施具体管理职责缺乏法律、行政法规依据，造成了“管得着的看不见，看得见的管不着”的窘境。《中华人民共和国航道法》解决了这个问题。

该法规定：国务院交通运输主管部门按照国务院规定设置的负责航道管理的机构和县级以上地方人民政府负责航道管理的部门或者机构（以下统称负责航道管理的部门），承担本法规定的航道管理工作。

港航管理局有关负责人介绍，我省港航局航道处属于负责航道管理的机构，以前是依据交通运输部的规章《航道管理条例实施细则》及省政府规章《河北省航道管理实施办法》负责航道具体管理，现在还可以依据《中华人民共和国航道法》承担航道管理工作。

该负责人还特别强调，《河北省航道管理实施办法》有关规定与《中华人民共和国航道法》不一致的，以后者为准；《中华人民共和国航道法》没有作出规定的，且实施办法与其他法律、行政法规没有冲突的，则仍然有效。

（3）完善了航道规划制度

航道规划是航道保护、利用的具体依据。针对航道存在着技术等级低、通航条件差等问题，《中华人民共和国航道法》规定，航道应当划分技术等级，包括现状技术等级和发展规划技术等级，并要求航道发展规划技术等级根据相关自然条件以及防洪、供水、环境保护等要求和因素评定。

按照法律要求，航道规划分为全国航道规划、流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划。按照利用的需要，明确了航道规划应当包括的具体内容,即航道的功能定位、规划目标、发展规划技术等级、规划实施步骤以及保障措施等。同时要求注重航道规划与其他规划的衔接。

（4）设定了通航条件影响评价制度

去年4月，交通运输部部长杨传堂在十二届全国人大常委会第八次会议上介绍说：全国4186座航道拦河建筑物中,能正常使用过船设施的仅621座；40972座桥梁中，不满足通航标准的占70%。杨传堂指出，对不符合通航标准的拦、跨、临航道工程，如果没有必要的事前预防把关制度，一旦建成，到时候再要拆除或改建，必然代价巨大。

基于此，《中华人民共和国航道法》设立了航道通航条件影响评价制度，将影响评价作为工程项目审批、核准的条件，并最大限度缩小了需要进行影响评价的建设项目范围，填补了工程建设对航道通航条件影响的法律空白。《中华人民共和国航道法》还规定，未进行航道通航条件影响评价或者经审核部门审核认为建设项目不符合本法规定的，负责建设项目审批或者核准的部门不予批准、核准，建设单位不得建设。

（5）强化了通航保护相关制度

拦、跨、临航道建筑物导致航道通航条件恶化的问题，在一定层面上突显了对通航条件的保障力度不够。

为保护航道健康发展，《中华人民共和国航道法》明确和强化了相关通航保护制度。明确规定，建设跨越、穿越航道的建筑物、构筑物，应当符合该航道发展规划技术等级对通航净高、净宽、埋设深度等通航条件的要求；在通航河流上建设永久性拦河闸坝，建设单位应当按照航道发展规划技术等级建设通航建筑物,并实现同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步投入使用“五同步”；在航道保护范围内建设临河、临湖建筑物或者构筑物,应当符合该航道通航条件的要求。

针对危害航道通航安全的行为，《中华人民共和国航道法》采用列举法予以禁止，并用“一条兜底条款”对其他未穷尽的破坏行为予以禁止：禁止在航道内设置渔具或者进行水产养殖；禁止在航道和航道保护范围内倾倒砂石、泥土、垃圾以及其他废弃物；禁止在通航建筑物及其引航道和船舶调度区内从事货物装卸、水上加油、船舶维修、捕鱼等影响通航建筑物正常运行的活动；禁止危害通航建筑物、航道整治建筑物、航标等航道设施安全的活动等。

（6）健全了航道养护管理制度

以前实践中，各级航道管理部门负责对航道实施养护作业，但对养护方式、养护周期等没有明确的法律规定，造成养护管理措施无从落实。我省黄骅港综合港区、散货港区两条里程较长航道，由于没有养护管理制度，影响了疏浚、清障等养护作业的开展，造成河道大量回淤。

现在，《中华人民共和国航道法》明确航道管理部门负责航道养护，并规定了具体职责和要求。

长江航道局专家曾文指出，对承担公共服务职能的航道管理部门而言，《中华人民共和国航道法》赋予的这些养护职责既是义务，也是权力。如合理确定并公布航道维护尺度和内河航道图（包括纸质和电子等形式）、发布航道通告等，这是航道管理部门的法定职责，一方面，只能由航道管理部门向社会公布、发布，其他任何单位和个人都不能行使此项权力；另一方面，航道管理部门必须忠实履行这些法定职责，否则构成不作为。

《中华人民共和国航道法》还对航道疏浚、清障等影响通航的养护活动提出了更高要求，如应当设置明显的作业标志，采取必要的安全措施，保证过往船舶通行安全等。

（7）明确了航道建设质量安全责任

航道建设质量安全是保障航道安全的基础。《中华人民共和国航道法》要求，航道工程建设应当遵守法律、行政法规关于建设工程质量管理、安全管理和环境保护的规定，符合航道规划，执行有关的国家标准、行业标准和技术规范，并明确了航道建设各参与方的质量安全责任和交通运输主管部门的安全监管责任。

从强化政府和航道管理部门责任着手，《中华人民共和国航道法》充实了航道养护的相关规定，要求国务院交通运输主管部门应当制订航道养护技术规范；负责航道管理的部门应当按照航道养护技术规范进行航道养护，保障航道处于良好技术状态。对航道的巡查、维修、抢修等主要养护制度以及疏浚、清障等养护作业的相关要求作了明确规定。

为保证航道正常通航，《中华人民共和国航道法》还明确规定，养护作业结束后，负责航道管理的部门应当及时清除对航道通航条件有影响的作业标志及其他残留物，恢复正常通航。

（8）加大了非法采砂行为处罚力度

在航道上乱采砂石，对防洪、堤防安全，航道稳定、航行安全影响重大。非法采砂经常把河床挖得千疮百孔，乱丢弃的砂石在航道内形成“沙包”，造成航道水深变浅，影响了航道畅通，不仅会引起船舶搁浅、碰撞事故，还会导致河床下切、桥梁基础暴露，严重危及桥梁安全。

为解决这些问题，《中华人民共和国航道法》规定：在河道内采砂，应当依照有关法律、行政法规的规定进行。禁止在河道内依法划定的砂石禁采区采砂、无证采砂、未按批准的范围和作业方式采砂等非法采砂行为。在航道和航道保护范围内采砂，不得损害航道通航条件。对违反上述规定的，进行严厉处罚：在航道和航道保护范围内采砂，损害航道通航条件的，由负责航道管理的部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以扣押或者没收非法采砂船舶，并处五万元以上三十万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4.有什么具体部署

徒法不足以自行，法律的权威在于实施。目前，省厅已经下发了《中华人民共和国航道法》宣传贯彻实施方案，各市局主管部门和负责航道管理的机构正在开展形式多样的宣传、培训、教育活动，以切实履行航道规划、建设、养护、保护和管理职责，确保各项航道管理制度落实到位。

下一步，厅港航管理局将抓紧做好配套法规、规章及规范性文件的清理、制订、修改工作。结合行业实际，加快推进与《中华人民共和国航道法》相配套的《河北省航道管理实施办法》及有关规章的修订、完善；研究制订航道养护管理制度，探索科学养护方式、养护周期等问题，特别是建立完善的应急预案，确保航道的畅通。省厅有关部门及沿海三市交通运输局、港航局将根据法律要求，研究设置航道建设及养护专项资金，争取早日实现公用基础设施从企业的剥离。针对目前大部分航道均未进行竣工验收的情况，各有关建设单位将对存在的问题进行逐一清查，力促项目尽快取得验收手续，取得合法手续。