对公路建设项目用地不符合土地利用总体规划的问题与建议

根据土地管理的有关规定：建设项目在用地预审和用地报批过程中，选址要符合土地利用总体规划。但往往在实际工作中，公路建设项目用地不符合土地利用总体规划的情形很常见，其中最容易见到的情形是建设项目占用永久基本农田。本文从土地管理的和基本建设程序相关规定的角度出发，探讨公路建设项目不符合土地利用总体规划的原因及问题，并提出解决建议。

一、土地管理的相关规定

《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度”。土地用途管制的核心是“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。土地利用总体规划是实行土地用途管制的龙头，县级土地利用总体规划是规划实施的基础。因此，交通等基础设施项目用地，应该在土地利用总体规划划定的允许建设区内用地建设，不允许占用生态保护红线，也不允许占用永久基本农田保护区；建设项目要列入土地利用总体规划重点项目清单，并落实到土地利用总体规划图上。

交通等基础设施项目一般属于单独选址项目。从土地利用总体规划图上看，单独选址项目用地可能是面状的、也可能是点状、线状的。若单从占地形状角度分析影响项目用地选址因素，公路这类相对较长的线性项目用地选址，要比面状或者点状项目用地选址的限制因素多，在符合项目建设要求的条件下，完全避让禁止建设区、生态保护红线、永久基本农田保护区的难度加大。

二、公路建设项目用地预审的相关规定

《中华人民共和国土地管理法》第二十六条规定：“经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。”

《基本农田保护条例》第十五条规定：基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开永久基本农田保护区，需要占用永久基本农田的，必须经国务院批准。

按照《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）要求，公路建设项目占用永久基本农田保护区的，应属于“国家级规划明确的公路项目，包括《国家公路网规划（2013～2030年）》明确的国家高速公路和国道项目，国家级规划明确的国防公路项目”，以及省级公路网规划的“省级高速公路”、“连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路”项目。

上述公路建设项目用地需要上报自然资源部预审。对于不符合土地利用总体规划、又不符合上述规定的公路建设项目，自然资源主管部门不受理项目用地申请。

三、公路工程基本建设程序及相关规定

基本建设程序是对基本建设项目从酝酿、规划到建成投产整个过程中各项工作开展先后顺序的规定，一般包括项目建议书、可行性研究报告、设计文件（初步设计、施工图设计）、建设准备、建设实施、投产试运营、竣工验收、评价等八个阶段。与用地预审和用地报批工作相关联的程序是可行性研究报告阶段和初步设计阶段。

对于公路建设项目，可行性研究报告阶段只对主要控制点进行必要定位，不需要对线路进行全面实地勘测，这时的线路线位坐标还不精准，不能据此线位直接进行下一步的工程设计工作。在初步设计阶段才会进行全面的勘察测量工作。

按照现行规定，一般情况下，可行性研究报告是建设项目用地预审的依据，初步设计以及依据初步设计出具的勘测定界报告是办理用地报批的依据。由于可行性研究报告与初步设计的目的、要求、编制依据等都不相同，在初步设计阶段对可行性研究报告阶段确定的线位和工程内容进行修改、优化是必然的，也是相关建设工程规程、规范要求的，是合理的。因此，公路建设项目在办理用地报批时的用地位置、地类及面积与用地预审批准的往往都不相同。

公路建设项目不符合土地利用总体规划的主要情形

不符合土地利用总体规划的，主要有以下几种情况：

没有列入县级土地利用总体规划重点项目清单、又不符合《中华人民共和国土地管理法》第二十六条规定的公路建设项目。

在土地利用总体规划编制时，建设项目已列入交通运输行业公路规划项目名录，尚未按照基本建设程序开展前期工作。此时，建设项目列入了土地利用总体规划重点项目清单，只有大致名称，建设项目占地方案或无法落实在土地利用总体规划图上，或只能示意性地落在土地利用总体规划图上。这样在建设项目实施过程中往往都会出现不符合土地利用总体规划的情况。

在土地利用总体规划编制时，建设项目已完成可行性研究报告，占地方案已经落在土地利用总体规划图上，用地预审时符合土地利用总体规划。在初步设计阶段，对路线的具体位置、工程布设进行了修改和优化。在用地审查报批时，修改和优化后的占地方案就可能出现不符合土地利用总体规划情况。

严格来说，即使依照初步设计方案将建设项目占地方案落在了土地利用总体规划图上，到了施工阶段，因为工程占地方案局部修改和变更，仍然有可能发生不符合土地利用总体规划的情况。

四、解决思路与建议

综上所述，出现公路建设项目不符合土地利用总体规划的情况，一个重要原因是涉及用地预审和用地报批、土地利用总体规划以及永久基本农田划定的相关规定与基本建设程序规定之间的不协调。公路属于线性工程，里程长，占地面积大，建设周期长，影响线路选址因素多。公路用地具有连续性，不能任意移动、断开、改变形状等特点。为了有效贯彻执行土地用途管制和永久基本农田保护制度，同时大力支持公路项目建设，避免因土地管理法规与基本建设程序规定不协调造成建设工期延误和社会资源的浪费，就必须解决公路建设项目在用地预审和用地报批中存在的不符合土地利用总体规划问题。

笔者结合多年的实际工作经验，提出以下建议：

1、县级以下公路项目仍按照现行规定严格执行，必须符合土地利用总体规划。

2、国家级公路、省级高速公路以及连接深度贫困地区的省级公路，可在公路建设项目的不同阶段采取不同的政策：

在用地预审阶段，只要建设项目列入了土地利用总体规划重点项目清单，就视为符合土地利用总体规划；对于没有列入土地利用总体规划，但是符合《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）规定的公路建设项目，依法修改土地利用总体规划。

在用地报批阶段，按照基本建设项目有关指标允许偏差不超过10%的惯例，此阶段，超占永久基本农田面积不大于用地预审批复的占用永久基本农田面积的10%即可。

3、为了确保县级行政区域内永久基本农田保护面积不减少，在永久基本农田划定时，可结合交通运输行业公路规划，预测公路建设项目占用永久基本农田的可能性，多划定相应等别、数量的永久基本农田，专门用于补充因公路建设项目占用而减少的永久基本农田。

4、在项目选址阶段，建设项目设计单位应提前与自然资源主管部门对接，将线路占地比选方案套合县级土地利用总体规划数据库、永久基本农田数据库，把避让禁止建设区和生态保护红线、最大限度减少永久基本农田占用，作为项目建设方案比选的重要条件，以减少建设项目不符合土地利用总体规划产生的困扰。

5、公路建设项目占用禁止建设区、生态保护红线的情况更为复杂，不仅涉及自然资源行政主管部门，还可能涉及环境保护、水务等行政主管部门，必须符合相关部门的具体规定。

总之，以上是笔者多年从事公路建设项目用地预审和用地报批工作中经常遇到的问题，也是困扰公路建设项目单位一大难题。笔者结合工作实践提出相应建议，期望公路行业主管部门与自然资源主管部门能切实沟通协调好，结合《中华人民共和国土地管理法》修改的契机，调整有关的法规、政策，避免因为两个行业规定不协调对正常公路建设产生的干扰，使用地预审和用地报批工作更加切合实际，从而有利于公路建设工作的顺利开展。（王海林 王松）

（审核专家 王一臣）

责任编辑：孙悦