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浅谈PPP模式在太行山高速公路中的应用

发布日期:2019-03-20 11:22 信息来源:河北交通报 访问量:? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

1.项目概况

太行山高速公路路线全长651公里,其中,利用在建和已建成其他项目6条段共200公里;新建京蔚段、涞曲段、西阜保定段、西阜石家庄段、平赞段、邢台段和邯郸段7条段共451公里,总投资约559亿元。该项目自北向南贯穿太行山区全境,是一条扶贫路、致富路、发展路和旅游路,社会效益显著,对于促进太行山区经济发展、旅游资源开发和我省扶贫攻坚、全面建成小康社会具有重大意义。但是由于建设投入大导致项目本身收益较差等带来的融资难题,一直困扰着太行山高速公路的建设。

根据《公路法》《收费公路管理条例》,目前高速公路建设模式主要有两种,即政府还贷模式和经营性建设模式,2014年国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》,推广使用政府与社会资本合作PPP模式,即鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。太行山高速公路建设也积极采用这种新的融资模式。

2. PPP模式在交通领域的发展历程

PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式,能够使政府部门和社会资本能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与社会资本的创新精神、资金和管理效率结合到一起,以达到各参与方的“双赢”或“多赢”的合作模式。

PPP模式最早起源于英国,在交通、医院、学校、能源等基础设施和公共服务领域应用实施,并取得了相当满意的成绩。20世纪末, PPP模式作为一种新兴的项目融资方式引入我国。近年来,国家大力推广PPP模式对基础设施项目进行投资建设,财政部、国家发改委分别出台一系列政策文件,鼓励和支持在高速公路等基础设施建设领域中推广PPP运作模式。

河北省也高度重视PPP模式的推广应用, 2014年河北省政府印发了《关于推广政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见》, 2016年3月河北省建立了PPP项目库,省内11个设区市也陆续出台了实施意见,鼓励社会资本积极投资,推动PPP项目落地实施。

3.太行山高速公路采用PPP模式的有利条件

3.1符合国家鼓励采取PPP模式、积极引入社会资本进行高速公路建设的重点领域:

(1)有利于加强河北省高速公路建设中促进政府职能转变、完善财政投入及管理方式、充分发挥市场配置资源的作用。

(2)有利于减轻当前河北省高速公路建设资金压力,创新河北省高速公路的投融资机制,加快河北省高速公路发展进程,也为今后高速公路PPP项目实施积累经验、提供参考案例。

(3)有利于引入市场竞争机制,吸收社会资本先进技术和管理经验,降低建设及运营成本,提高经营水平和项目收益,提升服务水平和质量。

3.2采取PPP模式具有较好的政策、资金和经验支撑:

(1) PPP模式推广应用的法律政策等正逐步完善。

(2)项目本身具有“使用者付费”基础,对于经营收费不足,通过政府补贴机制,可以为社会投资者获得合理回报创造条件。

(3)其他省市,也已不断的推行PPP模式,在高速公路的投资、建设、运营方面有着成功的运作经验,可为本项目提供参考和借鉴。

4. 太行山高速公路PPP模式的要点

4.1省交通运输厅对效益较差的太行山等高速公路采取与效益较好的其他高速公路项目“肥瘦结合”打包,按照“BOT+EPC+政府补贴”的PPP模式运作。采用EPC(施工总承包)将社会投资人与工程施工一起采购,项目社会投资人同时也是项目施工单位,社会投资会将项目施工利润和项目投资收益一起统筹考虑,用项目施工利润弥补项目投资运营亏损,增大吸引社会资本投资的机率,同时减轻财政负担。

4.2项目特许经营者负责投资、建设、运营及管理太行山高速等高速公路,包括高速公路收费权、沿线广告牌以及服务区经营权。

4.3项目通过公开招标确定社会投资人及太行山高速协议保底计费交通量比率。社会投资人通过实际通行费收入及保底计费交通量与实际计费交通量的差额补贴获得投资回报。特许经营期满后,无偿将项目移交给政府。

4.4风险分配方案

以风险最优分配为核心,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府方和社会投资人之间合理进行风险分配。

(1)对于项目的融资、建设、经营和维护的风险,例如,利率或融资成本上升、建设或运营成本超支、工期延长等风险由社会投资人承担。

(2)对于车流量低于预期需求不足风险,由社会投资人和政府方共同承担。政府方通过设置最低车流量保障机制,减少社会投资人的风险。反之,当实际车流量高于预期时,设置收益分成机制。

(3)对于政策和法律风险,分为两类:一是政府方可控的政府规章和政策变化引起的损失和成本增加,由政府方承担;二是超出政府方可控范围的政策和政府规章的变化风险(如由国家或上级政府颁行的法律、法规和政策风险),由双方共同承担。

(4)对于不可抗力风险,由双方共同承担。

5.存在的问题和对策

太行山高速项目包是同期全国规模最大的公路交通PPP项目,也是河北省的首例省本级PPP项目;对减轻河北省高速公路集中建设的资金压力,加快河北省高速公路发展进程,提升运营管理水平,降低建设运营成本具有重要的意义,也为今后高速公路PPP项目实施积累经验,提供了参考案例。

然而,在实施过程中,也暴露出法律法规不成熟、过程轻监管、缺少专业指导、绩效考核不清晰等问题。例如,在现行PPP相关政策文件中,并没有出台专门的关于PPP项目超概算的规定,故实践中依然采用传统工程项目超概算的相关管理规定;在合同条款的制定方面,《PPP合同》作为PPP项目采购乃至项目实施全过程的纲领性文件,对投资控制至关重要, 由于PPP项目合同的先天缺陷,合同的主要条款对风险分担前后矛盾或模糊不清,直接影响到了项目投资的控制及风险机制的实施。

2017年5月以来,针对PPP模式所存在的问题,财政部等部委发布了一系列监管文件加强PPP项目的规范性针。?????2017年11月16日,财政部发布的92号文要求,集中清理已入库项目,对具有“未按规定开展‘两个论证’、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开”等情形的项目应予以清退。可以预计,今后随着监管规范、风险防范及分担、利益保障等机制方面不断完善,PPP项目从重视数量和落地率转向项目质量,才能真正推进PPP模式可持续健康发展。(游燕燕)

(审核专家 王一臣)



责任编辑:孙悦

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